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摘要：地方政府资产负债表的编制对于地方债的“自主发行”具有重要意义，我国政府与学界给予了极高的重视，但到目前为止尚没有任何地方政府对外发布资产负债表。地方政府资产负债表之所以难产，主要原因在于：尚未理清计划与市场的关系、中央与地方的关系、政府与居民的关系和产权关系。基于上述困境，应从改制国有企业、理顺中央和地方的关系、完善社保制度和改革土地财政等方面实施应对策略，以利于地方政府资产负债表的顺利、准确编制，实现地方政府从“自行发债”到“自主发债”的过渡。
关键词：地方政府；资产负债表；自行发债；自主发
中图分类号：F8106文献标识码：A
文章编号：1000176X（2015）11007205
一、引言
2009年以来，我国地方债经历了“财政部代发”、“自行发债”和“自发自还”等阶段，地方债的市场化发行渐行渐近。2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），2014年12月国务院颁布43号文件，上述政策旨在为地方政府融资“修明渠，堵暗道”。为了应对经济下行压力与地方债务危机，2015年6月政府启动地方政府债务置换，地方债发行规模随即大幅提升。但从发行利率看，各省的发行利率都与同期国债利率非常接近，而山东各档债券的发行利率都低于同期国债利率水平，出现利率倒挂。在流动性方面，地方债远不及国债；在信用风险方面，自发自还的地方债应当远大于国债。利率倒挂说明一方面地方政府与金融机构依然存在其他利益交换，另一方面中央政府对于地方政府的隐性担保并未消除。因此，地方债“自发自还”离市场化发行目标尚有较大差距。要真正实现地方债“自发自还”，就应当容忍地方政府违约，对于投资人来说则需要承担地方政府的违约风险。对此而言，一个重要的前提便是投资人对于地方政府的偿债能力能够做出判断，适当的信息披露便成为了地方债发展的必要条件。但由于目前我国地方政府资产负债表的缺失，根据现有数据，投资人尚不能对地方政府的信用风险进行有效评估。因此，要推动地方债的市场化发行，地方政府资产负债表的编制就是重要的前提条件。
近年来，政府与学界都对地方政府资产负债表的编制给予了极高的重视。2012年由中国社科院副院长李杨、中国银行首席经济学家曹远征以及德意志银行大中华区首席经济学家马骏带领的三个团队分别展开了对我国国家资产负债表的研究。此后资产负债表的编制从中央走向地方，截至2014年8月底，我国大部分省市已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下，初步完成了对地方政府资产负债表的编制；上海、安徽和江西等省市已经开始了在区县层面编制资产负债表的尝试。但由于一些无法回避的难题，各地资产负债表始终处于试编阶段，尚未有任何地方政府公开对外发布。笔者认为，在我国地方政府资产负债表的编制过程中，实则存在一些具有典型中国特色的制度困境。
二、相关文献综述
地方债问题是近年来我国学术界的研究热点。熊伟对于“自发自还”模式存在异议，其认为我国地方政府目前不具有独立的财政地位，不宜承担偿债义务。并建议，在短期应变卖国有资产填补债务缺口；在长期应确定地方政府的财政独立性，并推进地方政府资产负债表的编制与评级制度的引入。周学东认为，基于我国现实情况，发行规范的地方债是防范和化解当前地方债务危机的首选方案。吴国平和王飞分析了拉美国家20世纪80年代的债务危机、治理经验以及目前的管理体制。贾康从财税配套改革视角、长效机制建立视角和区域金融生态环境视角讨论了地方债务问题，建议以规范的地方政府债券替代平台债券，建立信息披露制度与信用评级制度，并逐步弱化中央政府的隐性担保。傅智辉[5]对于我国地方债的发行体制给出了政策建议，包括市场准入机制、信息披露机制、预算约束机制和财政重组机制等。
2012年由中国社科院副院长李杨、中国银行首席经济学家曹远征以及德意志银行大中华区首席经济学家马骏带领的三个团队分别开展了对我国国家资产负债表的研究，并形成了具有较高价值的研究成果。陈梦秋和宋良荣基于简化的地方政府资产负债表讨论了相应的评级体系的建立，主要讨论了如果有了资产负债表以后可以如何运用，却没有讨论如何编制资产负债表。林忠华研究了我国地方政府资产负债表编制中，如何从收付实现制向权责发生制转变，以及如何实施政府会计，但对于更深层次的制度问题没有太多涉及。马骏讨论了我国地方政府资产负债表编制的困难，提出了处理方案，并对于资产负债表的使用也给出了建议。林巧龙[9]编制了2002—2012年我国地方政府整体的资产负债表，但研究对象并非微观的省市一级地方政府，而是宏观的地方政府整体概念，对于地方债发行中的信息披露与信用风险评估意义有限。
地方政府资产负债表的编制有别于国家资产负债表，其将面临一些具有典型中国特色的问题。2014年10月2日国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，预示着地方政府债券将逐步放开，城投债将逐步取消，地方政府对于债务的隐形担保将被显性化。中央政府将承担更多的事权，与此同时其对于地方政府的兜底将会减弱。地方政府将逐步成为真正意义上的“自发自还”的融资主体，债务透明度将进一步提升。地方政府资产负债表编制的可能性与编制意义进一步突显。与此前研究背景不同，目前我国地方政府融资的制度环境发生了较大转变。有鉴于此，对于我国地方政府资产负债表编制的困境与对策进行探讨，以为实现地方政府自主发债提供必要条件。
三、地方政府资产负债表编制对宏观调控的作用
地方政府资产负债表的编制将对我国宏观调控与政府运行产生重大影响，笔者认为其至少应具有以下几方面的作用。
1地方政府短期政策的长期成本显性化
政府短期政策主要为宏观调控，有助于熨平经济波动，但也有可能造成长期的成本。由于对于短期政策的长期成本一直缺乏量化的观察方法，加之政治周期的影响，我国地方政府的政策制定出现了较为明显的短期化特征。在实现眼前利益的同时，错误引导了资源的配置，并导致经济结构失衡。在地方政府资产负债表编制以后，短期行为的影响将以量化的方式计入资产负债表，对由此带来长期成本可以进行较为准确的预测，且在政策实施之后，也可以通过资产负债表的记载进行分析与评判。
2预测外部冲击对地方经济的影响
除了短期政策以外，对于外部冲击的影响也可以通过地方政府的资产负债表进行预测。如税收制度的变化、人口在省际间的迁移、资本市场的动荡和大型企业的运营危机，都可以对应到资产负债表项目的变化。基于资产负债表的管理，类似于企业的财务管理，地方政府可以根据地方资产负债表进行量化管理。通过对未来资产负债表的模拟，可以有效预测外部冲击对于地方经济的影响程度。
3辅助地方政府制定重大改革规划
重大改革规划的制定需要选择改革的观测目标，并进行量化分析，地方政府资产负债表为此提供了工具。基于资产负债表，可以模拟不同改革方案对于资产负债表项目的影响，进行方案的选择，还可以预测资产负债表各项目的变化，为改革选择最佳时机。如通过预测地方社保缺口的时间变化，可以选择最佳的补充机制和最优时机。
4完善地方政府政绩考核机制
地方政府从GDP考核向更加全面的考核体系的转变，是我国政治体制改革的重要内容，对于GDP以外的指标如何进行量化，资产负债表给出了一个较为丰富的可选空间。在中央政府隐性担保短时间内难以消除的情况下，要改变地方政府的融资冲动，仅靠信用评级市场机制等外部力量并不能起到效果，而基于地方政府资产负债表的考核体系将发挥重大作用。
5提升地方政府债务偿还能力的透明度
目前我国地方政府的信用评级主要参考其自身的收入与债务情况，以及中央政府的支持力度。由于中央政府提供了隐性担保，所以政府的级别基本决定了其风险状况。但随着隐性担保的逐步消除，地方政府逐渐成为债务偿还的真正主体，地方政府目前公布的相关信息并不足以供投资者或信用评级机构进行信用风险分析。目前投资人可以通过统计公告和预决算公告了解部分地方政府的运行情况，但关注更多的数据则是资产负债表中的内容。因此，地方政府资产负债表的推出对于提升地方债的透明度，完善地方债务机制具有重要作用。
6开发地方政府债务可持续性预警模型
地方政府资产负债表能够为我们提供相对完整的数据结构，以及口径丰富全面的量化结论。从国际经验来看，可以通过资产负债表进行地方政府债务可持续性的预测。由于数据的缺乏，目前国内的相关研究仅能依据有限数据，预测的准确性存在较大疑问。由于目前我国中央政府违约概率极低，且中央政府又为地方政府提供了隐性担保，所以债务可持续性的预测并未成为突出问题。随着地方债“自主发行”的推进，预测模型的建立将成为必要，而地方政府资产负债表的编制将为模型的开发提供条件。
四、我国地方政府资产负债表编制面临的制度困境
在我国地方政府资产负债表的编制过程中，遇到了一些具有中国特色的问题，难以直接借用国际经验予以解决。其中，一部分属于浅层次的技术问题，可以在较短时期内解决；另一部分属于深层次的制度问题，是实践中遇到的真正困境。技术层面的问题包括对资产公允价值的重新估计、从收付实现制向权责发生制的转变以及对于资产负债表宽窄口径的确定等，相关研究已经较为充分，本文不再进行讨论。此处本文重点关注我国地方政府资产负债表编制中遇到的深层次的制度问题。
1计划与市场关系不清导致国有企业的入表困难
2003—2013年发达国家国有企业产值占全国生产总值的比重平均不到1%；而在我国，近十年来这一比重超过了30%。因此，对于发达国家而言，将国有企业计入资产负债表对报表影响有限。但在我国则成了地方政府资产负债表编制中遇到的难题。我国所有国有企业可以粗略地分成两类：一类是公益性的，另一类是非公益性的。公益性的国有企业行使着与政府自身相似的职能，其大量的存在源于我国特殊的国情。从理论上讲，政府职能应由政府各部门来执行，不应以企业的形式来运作。我国地方政府之间的竞争性关系，尤其是长期以来以GDP作为目标的政绩考核制度催生了地方政府的融资需求。但我国《预算法》禁止地方政府直接发债，所以各地兴起了大量的融资平台公司，将政府的部分资产与义务注入平台公司，由平台公司代为行使政府职能。由于其具有公司的身份，所以变相突破了我国《预算法》的限制。非公益性的国有企业与其他非国有企业具有相似的竞争关系，其脱胎于我国公有制的计划经济体制。大部分非公益性国有企业的职能本应由市场经济中的一般市场主体来完成，而历史的依赖性使得我国目前仍存在着大量此类企业。公益性企业与非公益性企业在我国始终难以进行有效区分，很多企业一方面从事着公益性活动，并从政府获得相应支持；另一方面也经营着许多营利性业务，与其他民营公司在市场中展开竞争。公益性企业类似于政府的下属部门，其资产和债务都可直接与地方政府合并。非公益性企业是地方政府以股权方式投资的企业，政府无需对其债务承担偿付义务，理论上应根据股权的公允价值计入资产。但对于大量兼具公益性与非公益性的国有企业，如何计入地方政府的资产负债表则存在困难，其根本原因就在于市场与计划的关系未能理顺。
2中央与地方关系不清导致财政收支的入表困境
分税制改革以后，我国中央与地方的事权和财权出现了较为严重的矛盾。总体而言，中央政府占据了较多的税收，地方政府却承担了较大的责任。这样的分税体制与地方政府竞争体制一同构成了我国近二十年来经济发展的基础动力，一方面将地方政府的注意力充分集中在经济发展上，另一方面也强化了中央集权的统治地位。但在事权与财权的矛盾下，地方政府为了完成硬项的经济任务，需要获得中央政府的财政支持。从而在地方政府的财政收入中，除了税收以外，还有相当重要的一部分便是中央政府的转移支付。因此，我国地方政府的财政收入包括税收收入、转移支付和以土地出让金为主的基金收入。地方政府资产负债表编制的目的在于衡量地方政府的债务清偿能力，而此处的转移支付便是增加地方政府信用的重要内容，但对此中央政府并未进行法律承诺，其数额是否会发生变化也难以确定。除了转移支付以外，中央政府还通过向地方政府提供信用背书的方式来增强地方政府的融资能力，不同地区中央政府的背书强度不同，对于北京和上海等重点城市，以及新疆和西藏等政治意义地区，预计中央政府将给予较强的信用担保。但对于中央政府此种类型的隐性担保，是否应计入资产负债表以及又如何计入存在不确定性。
3政府与居民关系不清导致社保缺口的入表困境
我国社保体系自诞生以来便存在一定的内在缺陷。首先，其为当年并未上缴养老金的企业职工直接提供了社会保障。其次，缴费金额明显不足以应对给付，可持续性存在问题。最后，碎片化模式也导致了地区间的不公平与人口流动方面的限制。由于普遍认为政府将为社会保险基金提供必要的保证，所以社保缺口被计入地方政府的负债。但其中存在以下政策不确定性，使得社保缺口难以估计：首先，目前我国实施省级统筹，如果将来实现了全国统筹，那么社保缺口就会被一刀切，从而将成为中央政府的债务。其次，目前对于如何填补社保缺口，尚未形成统一观点，如果将来中央政府的国有资产划拨社保基金，那么地方政府的社保压力将相应降低。最后，目前我国正在讨论延长退休问题，如果退休年龄被推迟，则地方政府的社保压力也将减少。社保缺口是我国地方政府负债中的重要内容，但由于上述政策不确定性的存在，规模难以估计，导致在如何将社会保险入表的问题上出现困境。
4产权关系不清导致特殊资产的入表困境
我国地方政府还掌握了一些特殊资产，主要包括：公益性资源，如公路、桥梁、公园和学校等；自然资源，如土地、矿产、动物和植物等；文物等文化遗产。对于公益性资源，从理论上讲，政府有义务使用公益性资源为社会提供服务，并不应当将其作为政府资产。但目前一些公益性资源也能为地方政府提供诸如过路费、门票和学费等收入；且地方政府也可能改变公益性资源的性质，将其转变成可以获得收益的营利性资源。对于自然资源，土地出让金目前构成了我国地方财政的重要收入来源。如果不将其记为资产，将严重影响投资人对于政府信用的评估，会导致资产负债表的意义下降。但当届政府不可能将地方政府控制的所有土地资源都进行转让，这样会严重影响下届政府的可持续能力，所以土地类资产中哪些应该计入资产，哪些不能也存在争议。此外，对于我国70年的土地使用权，持有人持有到期以后的土地资产如何入表，现在又应当如何计算，也存在争议。对于文化遗产，政府可以通过变卖其中的一些获得收益，但如果大量出售重要文物可能会激发社会公众的不满。对于特殊资源，我国的产权界定始终不清，是否应当入表，又应当如何入表，存在困境。
五、完善地方政府资产负债表编制的对策
针对上文指出的我国地方政府资产负债表编制中遇到的困境，本部分提出了相应的对策建议，既包括长期的治本的对策，也包括短期的治标的对策。寄望以下对策对于完善我国地方政府资产负债表的编制能提供有益参考。
1改制国有企业，剥离异化职能
解决国有企业的入表困境，根本在于理顺市场和计划的关系。从长远来看，政府应改变国有企业的职能。首先，逐步推动国退民进，可以由市场解决的问题留给市场，进一步降低国有企业在国民经济中的比重，从而同时减少政府的资产与负债。其次，逐步剔除城投公司，将本来应当由政府自身完成的工作转回政府，且在地方债发行提速的大背景下，城投公司的职能也逐步削弱。最后，对于同时兼具公益性职能与非公益性职能的国有企业进行业务剥离，从而明确企业性质。将公益性国有企业的资产与负债直接并入政府资产负债表，将地方政府在非公益性国有企业的股权以权益形式计入资产。在目前国有企业改制有效推动之前，笔者认为关键是做好国有企业职能划分，对于兼具双重职能的企业，较好的方法是对两部分业务分别做账，并采用上述两种方法进行处理。或者根据审计署此前对于融资平台的认定标准，将混合属性的公司归入其中的某一种类型再进行处理。2014年10月17日财政部下发的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》对平台公司政府融资职能的剥离也提出了相应的具体要求。
2理顺中央和地方的关系，撤销隐性担保
我国地方债发行中遇到的核心障碍就是中央政府与地方政府的关系难以理清。要求地方政府承担偿债义务，就是要取消中央政府对于地方政府的隐性担保。提高地方政府的独立性，使其从类似于中央政府的分公司过渡到类似于中央政府的子公司。而实现地方政府独立性的前提，应当是地方政府具有较为独立的财权和事权，地方政府用其自身留存的财政收入可以解决经济建设的需要，而无需中央政府大规模的补贴。从资产负债表的编制对象而言，本身就应当具有独立的身份。且资产负债表的编制基础也是由地方政府独立承担债务，市场通过对资产负债表的分析以确定地方政府的偿债能力。地方政府的独立性与资产负债表的编制本身属于本与末的关系，而目前在地方政府独立性尚未确立之前，编制资产负债表必然遇到困境，所以目前的编制更多的是一种方法上的尝试，并且是对资产负债规模的估算。笔者认为在编制资产负债表的过程中，可以剔除中央政府对于地方政府的或有支持，包括可能的转移支付和隐性担保。一方面，当前的资产负债表更多的是对地方政府的政绩考核，用来判断偿债能力的作用还相对有限；另一方面，政府支持将来会逐渐减弱，即使目前花较多精力完善了相应的编制工作，将来的实践意义也不大。
3完善社保制度，严格审慎入表
由于社保缺口与碎片化已经引起了各界广泛的讨论，并形成了多个版本的改革方案，所以社保制度改革将是必然趋势。总体而言，社保改革能够降低我国地方政府的债务负担。但改革路径始终未能明确，这给各种政治与经济决策带来了不便，地方政府资产负债表的编制也遇到困境。笔者认为，治本之策是尽快明确社保制度的改革方案，消除政策不确定性所带来的风险。在改革方案出台之前，地方政府应基于审慎原则来确定社保缺口所导致的负债。即在政策确定之前，依然按照现有制度测算社保缺口，计入地方政府负债。制度变化以后，再重新调整资产负债表。首先，审慎原则是会计工作的基本原则，在地方政府资产负债表的编制中依然应当坚持。其次，从目前情况来看，可比性比规模的真实数值意义更大，只要各地区按照统一标准计算，应当不会带来太多麻烦。最后，地方政府资产负债表也将披露对于社保缺口的计算方法，市场可以根据需要对其进行自行调节。
4改革土地财政，明确资产属性
在我国目前的财税体系下，土地出让金成为了地方政府的重要收入来源，也是支撑地方政府债务的核心资源。相对于税收领域的分税制，土地出让金大部分都保留在地方政府，现有土地出让金制度给予了地方政府过度的土地出让激励。虽然土储制度的建立旨在限制政府对土地出让收入的使用，但地方政府依然可以通过城投公司整理或低价围标等方式获得变相的土地出让金。从长期来看，应该改革现有的土地出让金模式，使得土地制度更具可持续性。在现行模式下，部分土地资产应计入地方政府资产，否则资产负债表将失去其判断偿债能力的意义。首先，对于政府已经收储的土地，自然应计入资产，这与目前融资领域的做法相一致。其次，对于政府规划中明确将要收储且已获得了相关批准的土地，可以在审慎估计收储成本与出让价格的情况下计入资产。最后，对于未获批文的土地，由于缺乏足够的变现能力，且对于其实现概率难以估计，所以不应计入资产。
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.(编辑:塔河家电维修培训学校)
